Sobre la necesaria reforma pensional en Colombia

Hace unos meses, Eduardo Lora, investigador asociado del Centro de Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard, afirmó en su columna en la revista Dinero (publicación del 3/3/2016), que “las Administradoras de Fondos de Pensiones perdieron su razón de ser” porque a casi nadie le conviene pensionarse en una AFP; que son una intermediación innecesaria; y que el negocio de estas entidades ya no son las pensiones sino recibir dinero del gobierno para luego volvérselo a prestar. También dijo que el BID le ha indicado al gobierno colombiano la necesidad de hacer una reforma al sistema pensional para solucionar los problemas de la falta de cobertura, la alta inequidad del sistema, los potenciales riesgos de sostenibilidad fiscal, y la competencia desigual entre Colpensiones, y las AFP. Estas afirmaciones son ciertas e interesantes porque provienen de un economista reconocido, quien durante varios años fue economista en Jefe del BID; institución que promovió las AFP en América Latina.

Asimismo, también evidencian la compleja situación del sistema pensional colombiano; situación que se ha agravado en las últimas décadas por la mala calidad del empleo, asociada ésta a la informalidad laboral que impide a los trabajadores tener una permanencia activa en el sistema de seguridad social. Tal coyuntura es una oportunidad para superar los determinismos o sesgos ideológicos en torno a los regímenes públicos de pensiones y reconfigurar el sistema pensional para que realmente proteja a la población. El mejor camino para ello es fortaleciendo el regímen de pensiones administrado por Colpensiones y mejorando la calidad en el empleo.

Las AFP se consolidaron en la década de los noventa en América Latina y surgieron como una alternativa para solucionar algunos de los problemas de los sistemas públicos de pensiones, principalmente el alto déficit fiscal y el desequilibrio entre las cotizaciones y los beneficios pensionales. También se promovieron como una forma de ampliar la cobertura, mejorar las pensiones, promover el ahorro y trasladarle o generar una mayor responsabilidad del afiliado en la seguridad financiera de su vejez. Aquellas entidades surgieron en un contexto de teorías económicas que defendían, entre otros aspectos, la modernización del Estado y la mejora de su capacidad de gestión pública; la redefinición de su papel interventor en materia económica; el fomento de la participación del sector privado en la prestación de algunos servicios públicos y de la libre competencia económica.

No obstante los resultados no fueron los esperados y dichas reformas nos dejaron varias lecciones. En primer lugar, si bien el sistema de las AFP tuvo diferentes patrones (sistema único, paralelo o mixto) en los países latinoamericanos en los que se implementó, en general no hay evidencia de efectos positivos en ninguno de ellos. Argentina y Chile son ejemplos de ello. En el primer caso, la mayoría de estas entidades quebraron con la crisis económica que dicho país vivió con mayor intensidad a comienzos del 2000, lo que llevó al gobierno en el 2008 a tomar la decisión política de establecer un único sistema público de pensiones (Ley 26.425). En el segundo caso, las pensiones que otorga el sistema en general son bajas y en un alto porcentaje son inferiores al salario mínimo de ese país; lo que explica porque en los últimos meses los ciudadanos han estado realizando fuertes protestas para exigir la terminación del régimen de capitalización (Contra la jubilación privada. En: www.pagina12.ar, publicación del 25/07/2016). En segundo lugar, la privatización no es conveniente en ciertos servicios públicos; tal vez funcionaron mejor en el sector de las telecomunicaciones por las altas inversiones que se requerían y que el Estado no estaba en condición de asumir. Pero en el servicio público de la seguridad social la participación del sector privado ha sido problemática específicamente en materia de pensiones y en salud.

Lora afirma que las AFP no son una buena opción porque para trabajadores en igualdad de condiciones, las pensiones son más altas en Colpensiones gracias a los subsidios que otorga el Estado para financiar la pensión, por lo que las pensiones dependen poco del rendimiento del ahorro; y a mayor ingreso de cotización, mayor es el subsidio. Ello es cierto, pero también la estructura del sistema pensional de capitalización es problemática. En dicho sistema los beneficios dependen de los ahorros acumulados, de sus rendimientos financieros y de factores demográficos inciertos como la extra longevidad (porque se calculan al momento de disfrute de la pensión). Por ello para trabajadores en igualdad de condiciones, para cualquier salario, y teniendo en cuenta la crisis económica de 2008 y una tasa real de rentabilidad baja, las pensiones son más altas en Colpensiones que en una AFP. Y es peor la situación de las mujeres afiliadas a una AFP porque para pensionarse deben reunir un monto de capital más alto que el requerido por los hombres; entre otras razones, porque cotizan menos tiempo y por lo general tienen un mayor tiempo de disfrute de la pensión. Esto sugiere que es conveniente pensar en la equiparación de los requisitos para pensionarse de mujeres y hombres.

Por otra parte, entre los argumentos que exponen quienes defienden las AFP, se encuentra el de la inequidad que genera un régimen público de pensiones porque el Estado debe destinar dinero de los impuestos para financiarlo, a través de altos subsidios, y ello solo beneficia a pocos (los afiliados a dicho sistema), cuando tal dinero podría destinarse a otros gastos sociales de mayor impacto, como la educación o la vivienda. Pero en el caso colombiano los subsidios son altos debido a la irresponsabilidad política en el manejo del sistema pensional (establecimiento de beneficios superiores a las cotizaciones; utilización de los recursos del sistema para otros fines; no realización de cálculos actuariales; o falta de interés para contrarrestar la corrupción), que han estado presentes en la larga duración. Sin embargo, en los últimos años, los subsidios han disminuido gracias a las reformas pensionales. En 2003 (ley 797), en el régimen administrado por Colpensiones se estableció un procedimiento para calcular el valor de la pensión, en cual es inversamente proporcional al ingreso base de cotización, es decir, entre más alta sea la cotización menor es la pensión. Eso se hizo con el fin de estimular el traslado de los afiliados con ingresos más altos a las AFP y así disminuir los subsidios que debería otorgar el Estado, de permanecer el afiliado en Colpensiones; y aún así, las pensiones siguen siendo más altas en Colpensiones que en una AFP. Asimismo, en el 2005 (Acto Legislativo 1), se anticipó del 2014 para el 2010 la finalización del régimen de transición creado por la ley 100 de 1993, lo que implicó en algunos casos menos pensiones a cargo del Estado.

¿Qué reforma debemos hacer?

No debe desconocer la importancia que para la viabilidad de un sistema pensional tiene el comportamiento de las diferentes variables que lo definen, ni los problemas financieros. Todo sistema pensional debe ser sostenible. Y bien puede afirmarse que los gobiernos de las últimas décadas han realizado reformas, que aunque han sido impopulares y regresivas en algunos casos, han logrado mitigar los riesgos de sostenibilidad fiscal del sistema pensional.

El debate sobre los sistemas pensionales es pertinente porque las AFP no están protegiendo contra la inseguridad financiera de la vejez. Los esfuerzos para mejorar el sistema pensional no deben enfocarse solo a los temas de financiamiento. No debemos renunciar a la idea de consolidar nuestros modelos de bienestar conforme a nuestras realidades. Fortalecer el régimen público de pensiones es importante no solo porque la seguridad social es un servicio público y un derecho exigible al Estado, sino también porque tiene funciones sociales, como garantizar un ingreso para llevar una vida digna en la adultez. Además, los principios de solidaridad y de redistribución que lo caracterizan es un buen mecanismo para contrarrestar la desigualdad social. En dicha tarea de fortalecimiento, sigue siendo necesaria una reforma al sistema para lograr un mayor equilibrio entre las cotizaciones y los beneficios; aumentar las semanas de cotización y la edad para pensionarse es coherente con la realidad actual porque la expectativa de vida ha aumentado y las personas en teoría tendrán un mayor número de años de disfrute de la pensión. Asimismo, debe fortalecerse el programa de subsidio al aporte en pensión, PSAP, que tiene una gran ventaja frente a otros similares: ayuda a consolidar el derecho pensional. 

Correlativo con lo anterior, ningún esfuerzo será suficiente sino se generan políticas que contribuyan eficazmente al mejoramiento de la calidad en el empleo. De nada sirve tener un sistema pensional con una estructura adecuada si los trabajadores no tienen condiciones materiales para mantener una cotización. No debería ser problemático el hecho que el sistema pensional también se financie con impuestos. Frecuentemente se insiste en la necesidad de recaudar impuestos para financiar el desarrollo; sin duda alguna es importante. Pero ¿qué sentido tienen los impuestos sino contribuyen a proteger realmente a la población y garantizar que tenga una vida digna durante toda su existencia, y particularmente en la vejez?