Aún está pendiente una reforma tributaria para la equidad

En Colombia se han realizado 13 reformas tributarias desde 1990; varias de ellas se presentaron como reformas que contribuirían a mejorar la equidad en el país. El ejemplo más reciente es la reforma de la ley 1607 de 2012, que fue promovida por el ministro de hacienda actual Mauricio Cárdenas como el cambio que el país necesitaba para enfrentar el problema de la elevada desigualdad social, y reflejado en el alto nivel del índice de Gini. Sin embargo, nada más lejos de la realidad. Ni esa reforma,  ni las anteriores han fomentado la equidad por una razón muy sencilla: no se han dirigido a gravar a los más ricos. Durante todo este tiempo, la única vez que un tributo ha sido dirigido a los más ricos fue en el 2003 con la creación del impuesto al patrimonio; pero éste no tuvo injerencia, al menos directa, en la equidad porque el recaudo fue destinado exclusivamente a la guerra de un modo que, en general, podría calificarse como no exitoso.

Una característica común de todas las reformas, es que ninguna ha incluido impuestos a las ganancias de capital. Éstas son un beneficio que resulta cuando el importe obtenido en la enajenación de un activo de capital (acciones, bonos o inmuebles) excede el precio de compra; la ganancia es la diferencia entre el precio de venta y el precio de compra; y si no se grava aquella, claramente ello favorece a las personas de más altos ingresos. Específicamente, los dividendos están exentos del impuesto a la renta, ingresos que constituyen entre el 30% y el 70% del capital del 0.1% de la población más rica en el país (Comisión de Expertos para la Equidad y la Competitividad Tributaria, 2015. Informe de actividades presentado al Ministerio de Hacienda, Mimeo).

¿Doble tributación?

Quienes defienden la eliminación de los dividendos de la base tributaria del impuesto a la renta, lo hacen con el argumento de que gravarlos constituiría una doble tributación, en la medida en que son ingresos que se reparten de los beneficios de las empresas, una vez éstas han pagado sus impuestos. Sin embargo, este argumento parece débil, puesto que la naturaleza del ingreso es totalmente distinta; el individuo que recibe los dividendos es, en muchos casos, una persona natural que ha empleado sus altos o muy altos ingresos en comprar acciones de empresas. Ellos no son los empresarios que han pagado el impuesto a los beneficios de sus firmas. Por ello, no hay una doble tributación.

Este argumento de la doble tributación también ha sido utilizado por quienes atacan el impuesto a las herencias. En este caso, el argumento también es débil porque los inmuebles, dinero, acciones, vehículos o yates que se reciben del ser querido, constituyen otro tipo de ingreso o activo distinto a aquel sobre el que se pagó impuestos en vida del acaudalado difunto. No es cruel, ni es doble tributación, es un mecanismo de redistribución.

El desequilibrio entre los impuestos a las rentas de capital y los del trabajo.

El tratamiento generoso a los ingresos de capital en Colombia, hacen que los individuos con los niveles más altos de ingreso, paguen en impuestos menos del 1% de su ingreso anual (Mahon, J. et al. Progressive tax reform and equality in Latin America, 2015.  Wilson Center, Mimeo), mientras que los asalariados, a quienes se les retiene en la fuente a diferencia de los dueños de ingresos de capital, enfrentan tasas marginales mucho más altas. Claramente, este sesgo contra el trabajo a favor del capital, promueve la informalidad y acentúa la inequidad. En un documento del Banco Interamericano de Desarrollo (Corbacho, A. et al, editores. Recaudar no basta: los impuestos como instrumento de desarrollo, 2012. BID), se afirma que esta estructura impositiva desigual “puede contribuir a la informalidad laboral si el alto costo relativo del trabajo con respecto al capital desalienta a las empresas formales en la creación de empleo y lleva a los trabajadores a aceptar empleos en pequeños establecimientos donde puedan evadir impuestos (página 106)”.

Mientras este desequilibrio de cargas tributarias no se corrija, el sistema seguirá perpetuando la inequidad. En Colombia, el índice de Gini de los ingresos antes de impuestos y transferencias es prácticamente igual al índice después de impuestos netos (Lusting, N. El impacto del sistema tributario y el gasto social en la distribución del ingreso y la pobreza en América Latina, 2016. CEQ Working Paper No. 37). Ello indica que el sistema tributario y de gasto público no contribuye en nada a mejorar la equidad en el país, como si lo hace en los países europeos.

Gravar los dividendos y otros ingresos de capital traería importantes efectos redistributivos. Steiner, R. y Cañas, A. (Tributación y equidad en Colombia, 2013. Documentos CEDE, Universidad de los Andes) señalan que los hogares en el decil 10 de ingresos, reciben el 42% de los ingresos laborales totales y el 86% de los ingresos por concepto de intereses y dividendos, siendo mayor el potencial redistributivo en el caso de los independientes.

En este momento que el país está llevando a cabo cambios trascendentales, como el de un proceso de negociación ya muy adelantado con el grupo armado ilegal más fuerte, es tiempo también de preguntarse si realmente es conveniente mantener esta fuente tan significativa de desigualdad, justificada en el argumento de que gravar los capitales constituiría una fuerte barrera al desarrollo del mercado de capitales. ¿Realmente vale la pena tanto sacrificio en términos de equidad por presuntamente promover el desarrollo del mercado de capitales colombiano que, aún con todas las prebendas existentes, sigue siendo incipiente?. Es hora de pensar en otras estrategias de fomento a este mercado que no impliquen un costo tan elevado para la sociedad como el que representa el alto nivel de desigualdad en el país. Además, los esfuerzos para mejorar la capacidad redistributiva del sistema tributario no deben enfocarse únicamente en los ingresos de capital. Es urgente tomar medidas en otros dos aspectos fundamentales que tienen un fuerte efecto en la desigualdad: la tierra y las pensiones altas. En buena parte, y debido a la inexistencia de tributación a los dueños de la tierra, Colombia tiene uno de los índices de Gini de tierras más elevados del mundo; reducir este problema será fundamental en el escenario de post-acuerdo. Por otro lado, gravar las pensiones más altas puede ser una fuente de financiación de pensiones solidarias a adultos mayores que no puedan acceder a las pensiones del régimen contributivo.

Se debe reconocer que una dificultad fundamental para que un ministro de hacienda presente una reforma que realmente constituya un paso importante en convertir a Colombia en una sociedad más inequitativa, es que quienes tienen que aprobar las leyes o quienes financian sus campañas políticas tienen incentivos para impedir que verdaderas reformas estructurales se lleven a cabo, debido a que sus propias finanzas se verían afectadas (terratenientes y grandes dueños de ingresos de capital o de muy elevadas pensiones). Colombia es un país en el que las élites, tal como se menciona en el texto de Mahon, J. et al, citado anteriormente, sub-invierten en capacidad fiscal estatal, puesto que ello podría significar que serían objeto de tributación en el futuro. Esta idea que ha sido desarrollada por el ministro de hacienda actual en su artículo “State Capacity in Latin America”, publicado en Economía 10, no. 2. Tal comportamiento explica tanto la baja o inexistente tributación de la tierra, como los débiles o nulos esfuerzos por gravar los ingresos de capital y las pensiones altas en el país.

Por lo anterior, es pertinente hacer la siguiente pregunta al actual y a los futuros ministros de hacienda en Colombia ¿para cuándo una verdadera reforma tributaria a la equidad?.